La questione di fiducia: problemi e prospettive

The institute of the question of confidence has a purely conventional nature: it was born, in fact, in the first republican legislature thanks to parliamentary practice. Only later, this instrument was codified, although only partially, in the Regulation of the House of Representatives in 1971 and, more limitedly, in 1988, in the Senate. Initially conceived as functional to verify the existence of the trust relationship between the Government and Parliament, starting from the 1980s we have witnessed its use from a purely technical/procedural point of view. The Executive, therefore, no longer makes use of the instrument in question to verify the strength of the fiduciary relationship and the support of its majority in the approval of an essential provision for the implementation of the political program, but to "profit" on the particular consequences procedural that arise as a result of recourse to the question of confidence for the sole purpose of ensuring rapid approval of the provision in question. The tendency to use the institute for exclusively procedural purposes has evolved in a degenerative sense starting from the 14th legislature, consolidated throughout the 15th and 16th legislatures and further intensified during the current 18th legislature on the occasion of the epidemiological emergency from Sars-Cov -2. Currently, in fact, the instrument of the question of confidence is used both to rapidly approve the measures necessary to ensure timely management of the pandemic and to protect the content of the aforementioned measures in the formulation identified by the Government. The aim of the work is to highlight, by analyzing the most complex and relevant problems related to the abuse of the fiduciary instrument in question, how this distorted use of the institution has led to a serious compression of the parliamentary debate, the foreclosure of the examination and deliberation of the proposed amendments relating to the provision subject to trust and the radical progressive debasement of the constitutional principles governing the procedure for forming the law. The abuse of the fiduciary instrument in question also entailed further relevant consequences: firstly, at the level of the form of government and of relations between the Executive and Parliament since the institution in question significantly strengthens the position of the Government (only dominus of the legislative procedure) to the detriment of Parliament which, on the other hand, is marginalized and expropriated of the legislative function constitutionally recognized to it. Secondly, there is also a significant deviation from the perfect two-chamber system since there is a frequent tendency to determine the contents of the measures at the Chamber that examines them at first reading (so-called Deciding Chamber) and then submits them, thanks to the the affixing of the question of trust to the text thus dismissed, to a simple ratification in a closed box by the Chamber which intervenes second (so-called ratifying Chamber), thus achieving a substantial mono-chamberism. The work concludes with an analysis of the prospects for resolving the abuse of the trust issue, envisaged both at the constitutional level and at the regulatory level, to verify whether and to what extent it is possible to introduce a new discipline of the question of confidence in order to proceed to a rationalization, as homogeneous as possible in the two branches of Parliament, of the matter.

L’istituto della questione di fiducia ha una natura prettamente convenzionale: nasce, infatti, nella I legislatura repubblicana grazie alla prassi parlamentare. Solo successivamente, tale strumento è stato codificato, sebbene solo parzialmente, nel Regolamento della Camera nel 1971 e, più limitatamente, nel 1988, al Senato. Inizialmente concepito come funzionale a verificare la sussistenza del rapporto fiduciario tra Governo e Parlamento, a partire dagli anni ’80 si assiste a un suo utilizzo in un’ottica meramente tecnica/procedurale. L’Esecutivo, quindi, non ricorre più allo strumento qui in esame per verificare la tenuta del rapporto fiduciario e il sostegno della propria maggioranza nell’approvazione di un provvedimento essenziale per l’attuazione del programma politico, bensì per “lucrare” sulle peculiari conseguenze procedurali che si producono a seguito del ricorso alla questione di fiducia al solo scopo di garantirsi una rapida approvazione del provvedimento in questione. La tendenza a utilizzare l’istituto a fini esclusivamente procedurali si è evoluta in senso degenerativo a partire dalla XIV legislatura, consolidata per tutta la XV e XVI legislatura e ulteriormente acuita durante l’attuale XVIII legislatura in occasione dell’emergenza epidemiologica da Sars-Cov-2. Attualmente, infatti, lo strumento della questione di fiducia viene utilizzato tanto per approvare rapidamente i provvedimenti necessari per garantire una tempestiva gestione della pandemia quanto per “blindare” il contenuto dei suddetti provvedimenti nella formulazione individuata dal Governo. L’obiettivo del lavoro è quello di evidenziare, analizzando le più complesse e rilevanti problematiche connesse all’abuso dello strumento fiduciario in esame, come tale distorto utilizzo dell’istituto abbia comportato una grave compressione del dibattito parlamentare, la preclusione dell’esame e della deliberazione delle proposte emendamentive relative al provvedimento oggetto di fiducia e il radicale progressivo svilimento dei principi costituzionali disciplinanti il procedimento di formazione della legge. L’abuso dello strumento fiduciario in esame ha, altresì, comportato ulteriori rilevanti conseguenze: in primo luogo, a livello di forma di governo e di rapporti tra Esecutivo e Parlamento dal momento che l’istituto in questione rafforza notevolmente la posizione del Governo (unico dominus del procedimento legislativo) a discapito del Parlamento che, invece, viene marginalizzato ed espropriato della funzione legislativa costituzionalmente ad esso riconosciuta. In secondo luogo, si assiste anche a una rilevante deviazione rispetto al sistema bicamerale perfetto dal momento che vi è una frequente tendenza a determinare i contenuti dei provvedimenti presso la Camera che li esamina in prima lettura (c.d. Camera decidente) per poi sottoporli, grazie all’apposizione della questione di fiducia sul testo così licenziato, a una semplice ratifica a scatola chiusa da parte della Camera che interviene per seconda (c.d. Camera ratificante), realizzandosi, così, un monocameralismo di fatto. Si conclude il lavoro con un’analisi delle prospettive di risoluzione dell’abuso della questione di fiducia, previste tanto a livello costituzionale quanto a livello regolamentare, per verificare se e in che misura sia possibile introdurre una nuova disciplina della questione di fiducia al fine di procedere a una razionalizzazione, il più possibile omogenea nei due rami del Parlamento, della materia.