Il capacity building nei programmi di cooperazione allo sviluppo: un confronto tra i modelli di Unione Europea e Banca Mondiale

Capacity building can be considered as a system action and, therefore, as one of the main levers of social planning. It is now the specific objective of development cooperation programs: the idea is to act from the inside stimulating and improving the efficiency and effectiveness of the institutional systems of the countries in which the donors operate to i) foster ownership by the beneficiary countries and ii) develop specific actions depending on the context. Although in recent decades there has been a shift in development cooperation model from a top-down model based primarily on economic-financial support to one based on this action supporting institutions technically and not merely economically, the main donors of development cooperation projects adopt different approaches to capacity building. If, on the one hand, the specific objective of development cooperation is to encourage and support socio-economic well-being, on the other, it is a tool to promote the objectives of the financing institution (European Union and World Bank for example). Therefore, analyzing the two models of capacity building adopted by these two institutions, the aim of this work is to identify the similarities and differences between them and to understand if and how they are establishing a global benchmarking. It is a form of productive power, as it induces and leads to the codification of practices into norms and participates to the definition of the institutions legitimacy. In recent decades, with the emergence of New Public Management and the adoption of managerial practices within the Public Administration, greater emphasis on public action effectiveness and efficiency, the use of performance indicators has increased, to measure both the results of the activities (output) and the impacts (outcome). However, if used internally the indicators are a valid tool to enhance institutions accountability, the situation is different when, as in the case of development cooperation, the indicators are imposed from outside and the achievement of certain performances can even be the "conditional" variable for the prosecution of aid. This conditionality is reflected in the evolution of the institutional arrangements of the countries and makes it essential and urgent to reflect on the colonial dimension of capacity building in countries where the definition and regulation of institutions is still in progress. To carry out the analysis and comparison of the models proposed by the European Union on the one hand and by the World Bank on the other, we propose to develop the text as follows: firstly, we will analyze the framework, to provide the main definitions, as well as the contextual elements useful to understand the phenomenon under analysis with a particular focus on the link between capacity building and development cooperation on the one hand and the planning of social policies on the other. Next, we will analyze the object of the research, the two models mentioned and their comparison, to conclude with a reflection on the aspects of global benchmarking, as well as on the impacts that this causes.

II capacity building può essere inteso come un’azione di sistema e, pertanto, come una delle principali leve della programmazione sociale. Esso è l’obiettivo peculiare dei programmi di cooperazione allo sviluppo: l’idea è agire dall’interno stimolando e migliorando efficienza ed efficacia dei sistemi istituzionali dei paesi in cui si opera, in modo tale da favorire l’appropriazione da parte dei paesi beneficiari e sviluppare azioni specifiche a seconda del contesto. Benché negli ultimi decenni si sia assistito a uno cambiamento rispetto agli strumenti utilizzati, passando dal sostegno economico a un supporto tecnico, il modello formale resta di tipo top-down, con un evidente rapporto gerarchico tra finanziatori e beneficiari. Cionondimeno, gli approcci adottati presentano delle peculiarità e differenze: d’altronde, se da un lato obiettivo peculiare della cooperazione allo sviluppo è incentivare e sostenere il benessere socio-economico dei paesi beneficiari, dall’altra è pur vero che si tratta di uno strumento di promozione degli obiettivi propri dell’istituzione finanziatrice. Pertanto, a partire dall’analisi dei modelli di capacity building proposti da queste due istituzioni, l’obiettivo di questo lavoro è identificare la presenza di similarità e differenze tra gli stessi e di individuare se e in che modo si sta affermando un global benchmarking. Si tratta di una forma di potere produttivo, in quando induce e conduce alla codifica di prassi in norme e compartecipa alla definizione della legittimità delle azioni delle istituzioni. Negli ultimi decenni, con l’affermarsi del New Public Management, l’adozione di pratiche manageriali all’interno della Pubblica Amministrazione e l’aumentata enfasi sull’efficacia e l’efficienza dell’azione pubblica, abbiamo assistito all’affermarsi e al diffondersi di indicatori di performance, il cui uso a loro volta si è poi propagato nell’ambito della cooperazione allo sviluppo al fine di misurare tanto i risultati delle attività (output), quando gli impatti (outcome). Se utilizzati internamente, gli indicatori costituiscono un valido strumento al fine di valorizzare l’accountability delle istituzioni; la questione è estremamente più spinosa quando, come nel caso della cooperazione allo sviluppo, gli indicatori sono imposti dall’esterno e il raggiungimento di determinate performance può addirittura essere la variabile “condizionale” per la prosecuzione di un determinato aiuto. Questa condizionalità, d’altronde, si riflette sull’evoluzione degli assetti istituzionali dei paesi e rende essenziale e urgente una riflessione sulla dimensione coloniale del capacity building in paesi in cui la definizione e regolazione delle istituzioni è ancora in corso. Per realizzare l’analisi e la comparazione dei modelli proposti dall’Unione Europea da un lato e dalla Banca Mondiale dall’altro, proponiamo di sviluppare il testo come segue: in primo momento, verrà proposta una sezione dedicata all’inquadramento del tema, il cui scopo è fornire le definizioni principali, nonché gli elementi di contesto utili alla comprensione del fenomeno in analisi con un particolare focus sul legame tra il capacity building e sulla cooperazione allo sviluppo da un lato e la programmazione delle politiche sociali dall’altro (Cap. 1 e 2). A seguire, entreremo nell’analisi dei due modelli menzionati (Cap. 3 e 4) e sulla loro comparazione, introducendo una riflessione sul global benchmarking, nonché sugli impatti che questo provoca (Cap. 5).